当前，国企改革已步入深水区和攻坚期，面对的都是难啃的硬骨头。只要探索，就难免有失误；只要做事，就必然有风险。要破解“洗碗效应”，就必须坚决落实“三个区分开来”要求，建立健全精准有效的容错纠错机制，鲜明树立“尽责可免责”的导向，着力消除“不敢免责、不会免责、不好免责”的现实困境，真正打消干部员工的思想包袱，激励他们放开手脚、大胆探索、积极作为，为全面深化改革保驾护航、持续注入新动力。
一、国有企业不敢启动尽职免责的主要困境
    困境一：法理依据不明，导致“不敢免责”
    1.缺乏高位阶制度 
    国家层面尚未出台高位阶的专项制度，现有规定散见于《公司法》《企业国有资产法》等制度中，对“尽职”的内涵、免责情形与认定标准等内容规定较为原则，缺乏可操作性的法理支撑。

2.企业制度基础薄弱

企业依据上位法精神制定的内部尽职免责制度，法律效力有限，权威性较弱。在面临审计、巡视巡察或责任追究时，难以有效抵御外部问责压力，致使管理层对援引免责条款信心不足。
    3.“容错”与“纵错”界限不清
    对“尽职”与“失职”、“探索性失误”与“违规操作”等关键概念缺乏清晰、权威的法理区分，容易引发争议。相关方担忧免责机制被滥用，成为失职渎职的“保护伞”，因而在启动和认定时顾虑重重。

4.与既有问责体系衔接不畅

尽职免责机制与现行违规经营投资责任追究、党纪政纪处分等制度之间缺乏顺畅衔接。在强调问责的同时如何有效实现免责，缺少明确的法理协调机制，执行中存在较大不确定性。
    困境二：边界标准不清，导致“不会免责”
    1.“尽职”标准缺乏操作性
    现行规定多沿用“勤勉尽责”“忠实义务”等原则性表述，缺乏具体、可量化、可验证的行为标准，难以准确判断企业管理人员在具体情形中是否真正尽职。

 2.免责情形界定不清
    对于何种情形可予免责（如不可抗力、重大政策调整、市场剧烈波动、经合规程序的探索性失误等），缺乏明确、具体的规范。既无清晰的“正面清单”列明可免责事由，也无“负面清单”明确排除不可免责行为，实践中难以参照适用。

3.主客观因素混淆

未清晰区分行为人“主观过错”（如故意或重大过失）与因外部不可控因素或合理商业风险导致的“客观不利结果”。实践中易陷入“结果导向”，一旦出现损失即倾向于追责，忽视行为本身的合规性与尽职状态。

4.创新与违规界限模糊

相关容错条款中“符合改革方向”“履行规定程序”“未谋取私利”等关键要素缺乏细化标准，难以准确区分大胆创新与违规行为，导致执行主体“不会”适用免责条款。
    困境三：程序机制不当，导致“不好免责”
    1.启动机制不明确
    免责申请应由谁发起、向谁提出、需满足何种条件等缺乏清晰规定。程序启动路径模糊、门槛过高或过度依赖个人申请，可能导致本应免责的情形被忽略或无法进入程序。

2.认定主体权威性不足

调查核实免责工作应由纪检监察、审计部门承担，还是须设立独立专门委员会？若调查主体缺乏独立性、专业性与权威性，其结论公信力易受质疑，难以摆脱“既当运动员又当裁判员”之嫌。

3.调查评估程序复杂冗长

免责认定流程复杂，常涉及多部门重复审核、会签与会议审议，周期过长。高制度成本使当事人望而却步或错失处理时机，削弱了制度的时效性和保护激励功能。

4.证据规则与证明标准缺失

如何举证“已尽职”、需提交哪些材料、证明应达到何种程度等，均缺乏清晰明确的指引。不仅当事人举证困难，也导致调查机构自由裁量空间过大。

5.决策机制透明度不足

免责决定的主体和过程不够公开，当事人陈述申辩权利未得到充分保障。易引发对公正性的质疑，并影响免责的示范效果。同时，对不予免责决定缺乏有效的申诉复议渠道，对免责决定的执行也欠缺监督机制。
    6.结果应用与公示机制缺位
    免责认定后，缺乏消除对当事人负面影响（如档案记录、绩效考核、晋升使用等）的配套措施，也未建立案例公示与正名机制，导致“虽免责而影响犹在”，保护激励效果未能充分发挥。
二、国有企业建立健全尽职免责制度的建议
    为有效破解“不敢免责、不会免责、不好免责”难题，进一步激发企业家精神、保护改革创新积极性，建议从顶层设计、标准界定、机制构建和文化培育四个维度协同推进，系统构建科学规范、运行有效的尽职免责制度体系。

建议一：强化顶层设计，筑牢“敢免责”的法理基础

1.推动出台专项高位阶制度

建议由国资委牵头，联合有关部门研究制定《国有企业经营管理人员尽职免责条例》或高级别专项指导意见，明确“以行为而非结果为导向”“区分主观过错与客观风险”“鼓励创新、宽容失误”等基本原则，提升制度权威性。厘清尽职免责制度与《公司法》《企业国有资产法》《违规经营投资责任追究办法》及党纪政纪处分规定之间的关系，明确各自适用范围，构建“追责+免责”一体化的责任体系。

2.增强企业内部制度效力
    将尽职免责核心条款与原则纳入《公司章程》，报经股东会或出资人机构批准，使其具备更高内部效力。企业制定的尽职免责实施细则可报送上级国资监管机构备案，以获得认可，以增强在应对审计、巡视等外部监督时的公信力和抗辩力。

3.明确“容错”与“纵错”的法律界限

建议通过监管机构解读或司法案例，对“勤勉尽责”“忠实义务”“重大过失”“程序合规”等关键概念作出细化阐释，发布正反典型案例作为参照。实行负面清单管理，明确绝对禁止的“红线行为”（如利益输送、恶意串通、违反明文禁止规定等），非涉红线行为即可启动免责调查，切实消除干部顾虑。
    建议二：细化认定标准，明确“会免责”的行为边界
    1.构建“尽职”行为的标准化体系
    按照战略决策、投资并购、科技创新、改革发展等业务类型制定《尽职履责行为指引》，明确关键环节操作规范与最优实践，作为尽职判断基准。强化决策程序合规性审查，突出过程评价，只要决策履行规定程序（如“三重一大”）、基于当时信息审慎判断，即应认定尽职。

2.实行“正面清单+负面清单”管理模式

正面清单包括不可抗力、重大政策调整、系统性风险、市场剧烈波动、经批准的创新试点未达预期等情形，程序合规、个人廉洁即可启动免责。负面清单明确违反法律法规、监管禁止规定、未经程序决策、利益输送等行为，一律不得免责。

3.区分“主观过错”与“客观风险”

认定过程中，关键在于辨析行为人的主观状态，重点调查是否存在“故意”或“重大过失”。引入“商业判断规则”，即对于依据充分信息、经过理性分析并以为公司最佳利益所作的经营决策，即使产生不利后果，亦应视为尽职予以保护，不追究个人责任。
    建议三：优化程序机制，畅通“好免责”的实施路径
    1.建立清晰低门槛的启动机制
    允许当事人、所在部门、董事会、纪检监察机构、审计机构等多元主体提出启动建议，明确常设受理部门（如合规或风控部门）。强调启动调查属中性程序，并非追责前提，降低申请心理负担。

2.设立独立专业的评审机构
    建议企业设立“尽职免责评审委员会”，由外部专家（法律、财务、行业）、内部相关部门及职工代表共同组成，确保独立性与专业性。重大案件可请上级国资监管机构参与监督。明确调查全流程时限，防止久拖不决。

3.规范证据规则与证明标准
    当事人应提供证据证明履职合规（如会议纪要、审批文件、分析报告等），调查机构亦须客观全面收集证据。证明标准可采纳“高度盖然性”，即尽职可能性明显大于未尽职可能性，无需达到刑事案件严格证明程度。
    4.增强决策透明度与监督机制
    保障当事人陈述、申辩权利，必要时组织听证。免责决定应由尽职免责评审委员会集体审议、投票产生，并予适度范围公示。对不予免责的决定，应允许当事人向上级监管机构或董事会申请复议。

5.强化结果应用与正向激励

一经认定免责，应立即停止相关责任追究，不影响考核、评优、晋升，材料不入个人档案，仅作密卷保存。定期发布尽职免责典型案例，强化“免责一个、激励一片”的导向，营造支持改革、宽容失误的良好氛围。

建议四：培育容错文化，营造“愿担当”的组织氛围
1.开展制度宣贯与专项培训

面向全员特别是决策与管理层，加强政策解读和实操培训，明确底线、红线，推动制度真正被理解、运用和信任。

2.突出领导担当与示范效应

企业主要负责人应率先有为，主动为出于公心、敢于创新的干部撑腰鼓劲，推动形成“上级为下级担当、组织为个人担当”的健康生态。

3.健全激励与包容并重的考核机制

在绩效与激励体系中，不仅奖励成功，也对符合规定的探索性失败给予合理包容，积极营造鼓励创新、风险可控的文化环境。

三、 尽职免责机制启示

1.平衡“约束”与“激励”

释放组织活力为“担当者”撑腰，为“创新者”护航。现代企业治理不能只有严苛的“追责”条款，还须配套科学的“免责”机制。要清晰界定“主观违规”与“客观风险”、“为公探索”与“为己牟利”的界限。
    2.“严管”与“厚爱”并重
    高效治理在于约束与激励的有机统一。过度约束抑制活力，单纯激励易导致失序。尽职免责制度与责任追究制度共同构成了企业合规管理的“一体两面”。
    3.从“原则化”走向“清单化”“具体化”

清单式管理提升可操作性泛化的“容错”机制容易流于空谈。与战略目标深度融合，免责机制并非无差别保护，而应聚焦关键战略领域的精准滴灌。南方电网将免责集中于“创新驱动”“产业拓展”“服务大局”等关键领域，充分体现战略导向与精准治理。
    4.建立保障制度落地的“生态系统”
    “追责”与“免责”一体化认定程序。此项有效破解“不敢免责”困境。确保在启动调查程序时，就同步考虑免责可能性，而非事后补救。配套机制是“润滑剂”和“加速器”。风险备案机制引导员工事前对高风险项目进行备案，强化风险共识与协同应。专家论证机制依托内外部专业力量，支持复杂决策的责任认定。澄清保护机制及时消除不实举报影响，维护员工声誉与积极性。

5.推动组织进化和员工行为改变
   强化合规履职与过程留痕，免责以“尽职”为前提，制度推动员工树立程序意识与证据思维。完整的履职记录（如会议纪要、报告文件、检测数据及第三方评估）成为证明尽职的核心依据。  

最后，国资监管机构和有关企业对涉及容错免责的经营管理人员应当加强跟踪回访，及时掌握思想动态，开展激励勉励谈话，帮助其放下思想包袱，轻装上阵。大力宣传激励经营管理人员干事创业的政策措施，充分发挥先进典型的示范作用和容错免责典型案例的引导作用，营造社会各方面理解和支持国有企业改革发展的良好氛围。

（文章来源于中智咨询）

拟稿人：法审部 雷蓉

2025年9月24日